SECONDARY ADJUSTMENT DALAM TRANSFER PRICING: SEJAUH MANA SIBLING COMPANIES AMAN DARI SENGKETA DIVIDEN TERSELUBUNG?

Oleh: Herjuno Wahyu. Aji, SE., M.Ak & Puput Bayu Wibowo, S.Ak

Pendahuluan

Dalam sepuluh tahun terakhir, audit pajak di Indonesia dan global beralih fokus ke legitimasi transaksi afiliasi. Otoritas pajak lebih waspada pada praktik pengalihan laba perusahaan multinasional lewat transfer pricing yang manipulatif. Jika otoritas pajak menemukan harga transaksi antara pihak berafiliasi tidak sesuai dengan Prinsip Kelaziman dan Kewajaran Usaha (PKKU) atau arm’s length principle, otoritas pajak akan menerapkan penyesuaian atau koreksi.

Secara konsep, cara koreksi ini lewat dua langkah. Langkah pertama, primary adjustment (koreksi primer). Di sini, laba kena pajak Wajib Pajak domestik disesuaikan ke laba yang seharusnya didapat kalau transaksi dengan pihak independen. Langkah kedua, secondary adjustment (koreksi sekunder). Jika laba Wajib Pajak naik karena koreksi, muncul pertanyaan akuntansi: “Uang kas tambahan dari laba itu pergi ke mana?” Otoritas pajak menganggap selisih dana tersebut telah dipindahkan ke luar negeri ke pihak afiliasi. Otoritas pajak harus mengklasifikasi ulang pelarian kekayaan dan mengenakan pajak tambahan.

Implementasi Secondary adjustment mudah dipahami, baik secara konsep maupun hukum, bila transaksi berada dalam hubungan induk‑anak. Transfer tunai dari anak perusahaan ke induk biasanya dianggap sebagai distribusi laba atau dividen tersembunyi. Namun, masalah hukum muncul bila mekanisme ini dipakai dalam transaksi antara perusahaan saudara (sibling companies) yang tidak memiliki kepemilikan saham langsung satu sama lain.

Artikel ini membahas dua isu penting. Pertama, apakah secondary adjustment telah didukung oleh landasan konseptual dan hukum yang memadai? Kedua, apakah penerapan secondary adjustment di Indonesia sudah sesuai dengan praktik-praktik pajak internasional?

Memahami Secondary Adjustment dalam Transfer Pricing 

Untuk mendiagnosis akar masalah, semua pihak harus kembali ke batasan konsep yang diakui komunitas pajak global. Organisation for Economic Co‑operation and Development (OECD) memberikan panduan jelas tentang mekanisme ini. Panduan itu terdapat dalam OECD Transfer Pricing Guidelines for Multinational Enterprises and Tax Administrations (OECD, 2022).

Primary adjustment adalah penyesuaian yang dilakukan oleh administrasi pajak pada laba kena pajak perusahaan. Penyesuaian ini terjadi karena harga transfer tidak sesuai dengan prinsip arm's length (OECD, 2022). Sedangkan secondary adjustment muncul sebagai penyesuaian lanjutan. Penyesuaian ini muncul ketika pajak dikenakan pada transaksi sekunder (secondary transaction). Transaksi sekunder ini pada dasarnya adalah konstruksi hukum yang dipakai otoritas pajak. Tujuannya menyamakan realitas arus kas dengan laba yang telah dikoreksi pada tahap primary adjustment (OECD, 2022).

Tujuan utama dari secondary adjustment adalah mengembalikan keseimbangan ekonomi. Sebagai ilustrasi, jika PT A di Indonesia seharusnya membukukan laba sebesar 100, tetapi akibat kebijakan transfer pricing ia hanya membukukan 70, maka terdapat selisih kas sebesar 30 yang secara fisik berada dalam penguasaan perusahaan afiliasi di yurisdiksi lain. Otoritas pajak menuntut adanya justifikasi atas status perpindahan uang sejumlah 30 tersebut.

Dalam praktik internasional, terdapat tiga bentuk reklasifikasi secondary adjustment yang lazim diimplementasikan (OECD, 2022; United Nations, 2021):

1. Constructive Dividend (Dividen Terselubung): Selisih kas dianggap sebagai pembagian dividen diam-diam kepada pemegang saham.
2. Constructive Capital Contribution (Tambahan Modal Terselubung): Selisih kas dianggap sebagai suntikan modal dari perusahaan induk kepada anak perusahaannya.
3. Deemed Loan (Pinjaman Terselubung): Selisih kas dianggap sebagai fasilitas pinjaman yang diberikan oleh Wajib Pajak kepada perusahaan afiliasinya, yang kelak harus dikembalikan beserta imbalan bunganya

Secondary Adjustment dalam Kerangka Hukum Indonesia 

Dalam hukum Indonesia, aturan transfer pricing ada di Pasal 18 ayat (3) Undang-Undang Pajak Penghasilan. Aturan itu kini diubah oleh Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2021 tentang Harmonisasi Peraturan Perpajakan (UU HPP). Ketentuan ini memberi wewenang kepada Direktur Jenderal Pajak (DJP). DJP menilai ulang penghasilan dan pengurangannya, lalu menghitung utang sebagai modal untuk menghitung Penghasilan Kena Pajak jika ada hubungan istimewa.

Secara konsep, Penjelasan Pasal 4 ayat (1) huruf g UU PPh dalam UU HPP memuat definisi dividen yang sangat luas. Definisi itu mencakup “pembagian laba baik secara langsung ataupun tidak langsung, dengan nama dan dalam bentuk apa pun”. Secara teknis, mekanisme secondary adjustment diatur dalam Pasal 37 ayat (1) PMK 172/2023: selisih antara harga transfer Wajib Pajak dan harga yang sesuai Prinsip Kewajaran dan Kelaziman Usaha diperlakukan sebagai pembagian laba tidak langsung kepada Pihak Afiliasi, dan dikenai pajak penghasilan sebagai dividen (deemed dividend). Pasal 38 ayat (1) PMK 172/2023 mempertegas bahwa ketentuan ini berlaku untuk seluruh transaksi lintas batas negara maupun domestik dan untuk “seluruh bentuk hubungan istimewa.”

Problematika Secondary Adjustment terhadap Sibling Companies 

Untuk memahami aturan ini, kita lihat contoh struktur perusahaan multinasional yang umum. Parent Co (berbasis di yurisdiksi ketiga); PT A (Indonesia - Entitas Manufaktur); B Ltd (Singapura - Entitas Distributor). Dalam struktur ini, Parent Co memiliki 100 % saham PT A di Indonesia dan 100 % saham B Ltd di Singapura. PT A menjual produk ke B Ltd dengan harga yang terlalu rendah. Setelah pengujian, DJP menetapkan primary adjustment yang berakibat pada penambahan Laba PT A sebesar Rp10 miliar. Berdasarkan Pasal 37 ayat (1) PMK 172/2023, otoritas memperlakukan Rp10 miliar tersebut sebagai pembagian laba tidak langsung kepada Pihak Afiliasi yang dikategorikan sebagai dividen (deemed dividend)—dalam praktiknya diarahkan langsung dari PT A ke B Ltd.

Masalah hukum muncul di sini. Siapa yang berhak menerima secondary adjustment ini? Jika otoritas memutuskan dividen fiksi harus dibayar langsung dan horizontal ke B Ltd, maka argumen itu melanggar prinsip dasar hukum korporasi dan nalar perdata.

1. B Ltd bukan pemegang saham PT A. Dalam prinsip hukum perseroan secara umum, dividen adalah hak eksklusif yang hanya melekat pada subjek yang memiliki penyertaan modal.
2. Kapasitas Mengalokasikan Laba. PT A tidak memiliki dasar hukum untuk membagikan laba ke pihak yang setara dan tidak pernah menyetor modal ke perusahaan.

Perspektif OECD, UN TP Manual, dan Jurisprudensi Internasional 

Dari sudut pandang hukum pajak internasional, struktur dividen terselubung secara horizontal antar-sibling companies memiliki dasar teori yang lemah. OECD Transfer Pricing Guidelines (OECD, 2022) mencatat dilema hukum ini. OECD secara jelas menyatakan dalam Paragraf 4.68 bahwa secondary adjustment dipakai untuk mengembalikan keseimbangan kas setelah koreksi. Namun OECD memperingatkan dalam Paragraf 4.71 bahwa penggunaan secondary adjustment dapat memicu pajak berganda. Faktanya, banyak negara tidak menerapkan secondary adjustment karena tidak didukung oleh hukum perdata atau perseroan domestik mereka.

Pandangan yang selaras datang dari UN Practical Manual on Transfer Pricing for Developing Countries (United Nations, 2021). Glosarium manual ini mendefinisikan secondary adjustment sebagai penyesuaian atas transaksi sekunder yang dapat berbentuk constructive dividend, constructive equity contribution, atau constructive loan tanpa mewajibkan satu pendekatan tunggal. Praktik negara berkembang yang tercantum dalam manual pun bervariasi. India menggunakan mekanisme deemed advance (India Country Practice, Bagian 3.7 (hal. 589)), sementara Afrika Selatan menganggap selisih sebagai distribusi aset in specie (Bagian 5.4.6). Keberagaman pendekatan ini menegaskan bahwa tidak ada konsensus internasional yang mewajibkan konstruksi dividen horizontal langsung antar-sibling companies.

Putusan kasus Sammons v. Commissioner (1972) oleh United States Court of Appeals for the Fifth Circuit ini menjadi preseden penting yang membatasi kewenangan otoritas pajak (IRS) dalam mereklasifikasi transaksi antar-perusahaan bersaudara. Dalam pertimbangannya, majelis hakim menolak konsep dividen horizontal langsung antar-entitas bersaudara. Pengadilan justru mengukuhkan pendekatan yang dikenal sebagai triangular dividend theory (teori dividen segitiga). Pengadilan merumuskan two‑part test (pengujian dua tahap). Jika transfer kas antar‑sibling ingin dianggap dividen terselubung, otoritas perpajakan harus menunjukkan dua hal. Pertama, secara objektif, otoritas perpajakan harus membuktikan bahwa distribusi kekayaan keluar dari korporasi telah terjadi. Kedua,  secara subjektif, otoritas perpajakan harus membuktikan bahwa tujuan utama transfer kas antar‑sibling adalah memberi manfaat ekonomi kepada pemegang saham pengendali, bukan sekadar kepentingan operasional entitas anak.

Putusan Sammons v. Commissioner menyajikan antitesis yang logis. Hal ini membuktikan bahwa otoritas pajak tetap diharapkan menghormati asas legalitas perseroan. Di Eropa, EU Joint Transfer Pricing Forum (2013) juga menyarankan otoritas untuk menolak pengenaan dividen fiktif jika hal tersebut hanya bermuara pada pemungutan withholding tax tanpa memberikan opsi repatriasi kas yang adil bagi Wajib Pajak.

Untuk konteks transfer pricing secara spesifik, yurisprudensi AS berkembang melalui jalur yang lebih teknis. Columbian Rope Co. v. Commissioner (42 T.C. 800, 1964), sebagaimana dianalisis oleh Martin dkk. (2020), menjadi fondasi bagi Rev. Rul. 69-630 (1969) dan Rev. Rul. 78-83 (1978): IRS berargumen bahwa koreksi Section 482 antar-sibling companies harus dikonstruksi sebagai dividen terselubung kepada pemegang saham pengendali bersama, lalu disalurkan sebagai kontribusi modal terselubung kepada entitas saudara—cikal bakal common shareholder approach. Namun dalam White Tool and Machine Co. v. Commissioner (T.C. Memo. 1980-443, dikukuhkan 677 F.2d 528, 6th Cir. 1982), Pengadilan Pajak dan Sirkuit Keenam menolak karakterisasi dividen terselubung dalam konteks sibling companies, meski IRS tetap mempertahankan posisi administratifnya hingga kini (Martin dkk., 2020). Pola ini menegaskan bahwa bahkan di yurisdiksi dengan regulasi transfer pricing paling maju pun, rekarakterisasi horizontal antar-sibling companies bukan konsekuensi otomatis dari koreksi harga transfer.

Keberatan Terhadap Penerapan Secondary Adjustment  Atas Transaksi Sibling Companies

DJP memiliki landasan tekstual yang solid. Pasal 38 ayat (1) huruf b PMK 172/2023 secara eksplisit memperluas penerapan deemed dividend ke “seluruh bentuk hubungan istimewa” dan sibling companies yang dimiliki bersama satu induk memenuhi definisi hubungan istimewa dalam Pasal 18 ayat (4) UU PPh. Dikombinasikan dengan definisi dividen “dalam bentuk apa pun” dari Penjelasan Pasal 4 ayat (1) huruf g UU HPP, DJP dapat berargumen bahwa selisih harga transfer pada prinsipnya merupakan pembagian laba tidak langsung yang sah dikenai PPh.

Namun landasan ini hanya melegitimasi kewenangan koreksi, bukan arah aliran deemed dividend setelahnya. Pasal 37 ayat (1) PMK 172/2023 menggunakan frasa “Pihak Afiliasi” tanpa menentukan apakah dalam skenario sibling companies penerimanya adalah entitas saudara langsung atau pemegang saham pengendali bersama. Kekosongan pengaturan inilah yang berpotensi diisi dengan penafsiran yang melampaui amanat UU PPh dan UU HPP.

Bagi Wajib Pajak, keberatan atas penetapan dividen fiktif yang dibebankan langsung kepada sibling company bukan semata-mata soal penghindaran kewajiban finansial. Ini adalah upaya untuk meluruskan nalar penerapan hukum. Asas nullum tributum sine lege dalam Pasal 23A UUD 1945 menyatakan bahwa pajak hanya dapat dipungut bila ada undang‑undang. Jika UU PPh atau UU HPP tidak secara jelas menyebutkan nomenklatur dividen untuk pihak‑pihak yang tidak memiliki hubungan kepemilikan saham, maka aturan pelaksana seperti PMK seharusnya tidak memperluas tafsir. Penafsiran luas dan bahkan tanpa dasar hukum yang jelas merupakan bentuk pelampauan kewenangan (ultra vires).

Brauner (2014) berpendapat bahwa mekanisme pencarian harga wajar (arm's length principle) pada dasarnya sudah beroperasi sebagai sebuah asumsi (fiksi) komersial. Mengeksekusi reklasifikasi dividen secara horizontal antar-sibling companies disamakan dengan "membangun fiksi di atas fiksi" (building fiction upon fiction). Danon (2018) menambahkan bahwa rekarakterisasi penghasilan oleh otoritas tanpa didukung logika keperdataan yurisdiksi setempat dapat dipandang sebagai tindakan yang mencederai itikad baik (bona fide) dalam Perjanjian Penghindaran Pajak Berganda (P3B).

Penutup

Secondary adjustment adalah instrumen fiskal yang sah untuk menjamin arm's length principle di berbagai yurisdiksi. Tapi, penerapannya tidak bisa diterapkan seragam pada skema sibling companies. Hal ini menuntut kehati-hatian, sesuai dengan panduan OECD, manual PBB, dan preseden peradilan internasional. Menetapkan status dividen terselubung secara horizontal antar entitas yang tidak memiliki ikatan penyertaan saham, terutama ketika tidak ada rujukan khusus dalam hukum perseroan, dapat menimbulkan ketidakpastian hukum dan menyimpang dari amanat konstitusi.

Tantangan ke depan bagi otoritas perpajakan adalah merumuskan instrumen perlindungan basis pajak yang efektif tanpa mengorbankan asas legalitas. Kualitas suatu arsitektur perpajakan modern tidak hanya diukur dari agresivitas otoritas dalam mengamankan penerimaan, tetapi juga dari kemampuannya menyelaraskan target fiskal dengan kepastian dan keadilan hukum bagi seluruh Wajib Pajak.