PATUH DI ATAS KERTAS, BERMASALAH DI SUBSTANSI BAGAIMANA PRINCIPLE PURPOSE TESTS MENGUBAH ATURAN MAIN P3B DI INDONESIA

Oleh: Herjuno Wahyu. Aji, SE., M.Ak & Puput Bayu Wibowo, S.Ak

Perjanjian Penghindaran Pajak Berganda (P3B) dibentuk untuk menghilangkan hambatan perpajakan yang dapat mengganggu investasi dan perdagangan lintas negara. Dengan membagi hak pemajakan antara negara sumber dan negara domisili, P3B dimaksudkan untuk memberikan kepastian hukum sekaligus mendorong arus investasi internasional yang lebih efisien.

Seiring meluasnya jaringan P3B global, muncul tantangan yang tidak terbayangkan ketika sebagian besar perjanjian itu pertama kali dirancang. Struktur investasi lintas negara tidak selalu dibentuk untuk mendukung kegiatan usaha yang nyata. Dalam banyak kasus, entitas atau pengaturan tertentu digunakan terutama untuk memperoleh manfaat perjanjian yang tidak dimaksudkan oleh negara-negara pihak. Praktik ini kemudian dikenal sebagai treaty shopping dan menjadi perhatian serius dalam upaya reformasi perpajakan internasional, khususnya setelah krisis keuangan global.

Kekuatiran itulah yang mendorong OECD dan G20 meluncurkan proyek Base Erosion and Profit Shifting (BEPS). Salah satu hasilnya adalah BEPS Action 6 yang secara khusus ditujukan untuk mencegah pemberian manfaat perjanjian dalam keadaan yang tidak semestinya (OECD, 2015). Dalam kerangka Action 6, OECD memperkenalkan Principal Purpose Test (PPT) sebagai instrumen untuk menghadapi penyalahgunaan P3B. Ketentuan ini kemudian diadopsi ke dalam Pasal 7 ayat (1) Multilateral Instrument (MLI) dan Pasal 29 ayat (9) OECD Model Tax Convention 2017 (OECD, 2017).

PPT mengubah cara manfaat P3B dinilai. Pengujian anti-penyalahgunaan yang sebelumnya berfokus pada status formal seperti residensi dan beneficial ownership kini bergeser ke substansi ekonomi dan tujuan yang mendasari suatu transaksi. Menurut Kuzniacki (2018), PPT adalah instrumen anti-penyalahgunaan yang paling signifikan dalam standar minimum BEPS Action 6, karena cakupan penerapannya menjangkau hampir seluruh jaringan perjanjian pajak global.

Perkembangan itu kini berlaku juga di Indonesia. Diterbitkannya PMK Nomor 112 Tahun 2025 tentang Tata Cara Penerapan Persetujuan Penghindaran Pajak Berganda menjadikan PPT bagian dari hukum domestik, dengan dampak langsung pada cara manfaat P3B dinilai dan dipertahankan dalam praktik perpajakan di Indonesia.

Pergeseran Paradigma Pasca-BEPS

Sebelum lahirnya BEPS Action 6, sebagian besar sengketa terkait pemanfaatan P3B berfokus pada pemenuhan persyaratan formal. Pengujian umumnya diarahkan untuk menentukan apakah penerima penghasilan merupakan penduduk negara mitra perjanjian atau memenuhi kriteria sebagai beneficial owner.

Pendekatan itu relatif efektif untuk menghadapi struktur yang menggunakan agen, nominee, atau conduit company. Namun OECD menilai bahwa pengujian formal tidak selalu mampu menjangkau seluruh bentuk penyalahgunaan perjanjian. Tidak sedikit struktur yang secara hukum memenuhi seluruh persyaratan yang berlaku, tetapi secara substantif dibentuk untuk memperoleh manfaat P3B yang tidak dimaksudkan oleh negara-negara pihak perjanjian (OECD, 2015).

PPT bekerja dengan cara yang berbeda daripada beneficial ownership. Beneficial ownership menanyakan siapa yang secara ekonomi menikmati penghasilan. PPT menanyakan sesuatu yang lebih mendasar, “mengapa suatu struktur dibentuk?”. Lang (2014) menyebut pergeseran ini sebagai evolusi dari pendekatan anti-penghindaran berbasis aturan (rule-based) ke pendekatan berbasis prinsip (principle-based), di mana substansi ekonomi dan tujuan transaksi menjadi faktor penentu.

Singkatnya, rezim pasca-BEPS tidak puas hanya memeriksa bentuk (form); substansi (substance) kini ditimbang sama pentingnya. Kepatuhan formal tetap dibutuhkan, tetapi tidak lagi cukup untuk memastikan akses atas manfaat perjanjian.

Memahami Cara Kerja Principal Purpose Test

PPT bekerja melalui dua tahap pengujian. Tahap pertama, otoritas pajak menilai apakah memperoleh manfaat P3B merupakan salah satu tujuan utama (one of the principal purposes) dari suatu transaksi, pengaturan, atau struktur yang digunakan wajib pajak. Penilaian dilakukan berdasarkan seluruh fakta dan keadaan yang relevan (all relevant facts and circumstances).

Standar yang digunakan dalam tahap pertama adalah kewajaran, bukan keyakinan absolut. PPT mensyaratkan bahwa otoritas pajak dapat secara wajar menyimpulkan (it is reasonable to conclude) bahwa memperoleh manfaat P3B merupakan salah satu tujuan utama suatu transaksi. Standar itu berbeda dari “beyond reasonable doubt” dalam perkara pidana; cukup dengan inferensi yang wajar dari keseluruhan fakta yang ada. Dalam praktiknya, penilaian bertumpu pada bukti nyata seperti struktur transaksi, aliran dana, fungsi ekonomi entitas yang terlibat, dan konteks komersial yang melatarbelakangi, bukan pengakuan sepihak wajib pajak. Weber (2017) mencatat bahwa standar kewajaran ini justru menempatkan beban analisis pada kualitas argumentasi faktual, bukan pada keyakinan bulat otoritas pajak atas adanya niat jahat.

Keberadaan manfaat pajak tidak secara otomatis menunjukkan penyalahgunaan perjanjian. Pengujian PPT tidak dapat semata-mata bertumpu pada fakta bahwa suatu transaksi menghasilkan penghematan pajak. OECD Commentary 2017 menyajikan contoh yang berguna, seorang investor yang menaikkan kepemilikan sahamnya dari 24% menjadi 25% agar dapat mengakses tarif withholding tax yang lebih rendah di bawah ketentuan P3B tidak dapat dianggap menyalahgunakan perjanjian (OECD, 2017). Ketentuan tentang pembagian manfaat P3B berdasarkan ambang kepemilikan saham memang sengaja dirancang untuk mendorong investasi langsung. Memanfaatkan ketentuan sesuai tujuan pembentukannya bukan merupakan penyalahgunaan, meskipun ada keuntungan pajak yang menyertai.

Tahap kedua kurang mendapat perhatian, padahal inilah yang menjaga keseimbangan penerapan PPT. Sekalipun otoritas pajak berhasil menunjukkan adanya tujuan untuk memperoleh manfaat P3B, manfaat itu tetap dapat diberikan apabila wajib pajak mampu membuktikan bahwa pemberiannya sejalan dengan objek dan tujuan ketentuan perjanjian yang relevan. PPT tidak dirancang untuk menolak setiap transaksi yang menghasilkan efisiensi pajak, tetapi untuk memisahkan perencanaan pajak yang sah dari penyalahgunaan yang bertentangan dengan tujuan P3B.

Buriak (2018) mencatat bahwa kelebihan PPT adalah kemampuannya menjangkau struktur yang secara formal terlihat sah, tetapi secara substantif dibangun untuk memperoleh manfaat yang tidak semestinya. Fleksibilitas itu juga menjadi sumber kritik, karena ruang interpretasinya jauh lebih luas dibandingkan aturan anti-penghindaran yang bersifat spesifik.

PPT perlu pula dipahami dalam kaitannya dengan Limitation on Benefits (LOB). Keduanya adalah instrumen anti-penyalahgunaan P3B, tetapi cara kerjanya berbeda. LOB bersifat kategoris: suatu entitas diuji terhadap sejumlah kriteria terstruktur, dan jika memenuhi salah satu kategori yang ditetapkan, akses atas manfaat P3B secara otomatis diakui. PPT bersifat menyeluruh (catch-all). Bahkan transaksi yang telah lolos dari pengujian LOB masih dapat ditolak apabila terdapat indikasi bahwa memperoleh manfaat P3B merupakan salah satu tujuan utama yang mendasari pengaturan tersebut. Perbedaan itu menjadikan PPT lebih kuat sekaligus lebih tidak pasti dari sisi hukum dibandingkan LOB.

PMK 112/2025 dan Adopsi PPT di Indonesia

PMK Nomor 112 Tahun 2025 mengubah cara P3B diterapkan di Indonesia. Regulasi ini mengatur prosedur administratif pemanfaatan P3B sekaligus membangun kerangka anti-treaty abuse yang secara substantif selaras dengan standar internasional pasca-BEPS.

Pasal 2 ayat (7) dan ayat (8) PMK 112/2025 mendefinisikan penyalahgunaan P3B sebagai upaya untuk mengurangi, menghindari, atau menunda pembayaran pajak yang bertentangan dengan maksud dan tujuan P3B. Ketentuan itu juga menegaskan bahwa tujuan P3B adalah menghilangkan pemajakan berganda tanpa menciptakan peluang double non-taxation atau pengurangan pajak melalui penghindaran maupun pengelakan pajak, termasuk melalui pemanfaatan P3B oleh penduduk negara atau yurisdiksi ketiga. Rumusan itu sejalan dengan perubahan preamble OECD Model Convention dan MLI yang lahir dari BEPS Action 6. Indonesia mengadopsi keduanya: instrumen teknisnya dan filosofi yang melatarbelakangi lahirnya PPT.

PMK 112/2025 tidak menempatkan PPT sebagai aturan yang berdiri sendiri. Pasal 8 ayat (2) huruf c mensyaratkan bahwa wajib pajak luar negeri yang mengajukan manfaat P3B harus menyatakan bahwa transaksinya tidak dimaksudkan untuk penyalahgunaan P3B, dengan beberapa indikator yang harus terpenuhi seperti, economic substance, kesesuaian bentuk hukum dengan substansi ekonomi, keberadaan kegiatan usaha aktif, kecukupan aset dan pegawai, serta status sebagai beneficial owner.

Pendekatan Indonesia bersifat menyeluruh. Analisis tidak berhenti pada identitas penerima penghasilan, tetapi juga mencakup alasan ekonomi yang mendasari suatu struktur. Hal itu tampak dari Pasal 18 ayat (3) PMK 112/2025 yang menempatkan beneficial ownership, limitation on benefits (LOB), minimum holding period, ketentuan anti-fragmentasi bentuk usaha tetap, dan PPT dalam satu rezim anti-treaty abuse. Pendekatan itu konsisten dengan desain BEPS Action 6 yang menempatkan PPT sebagai general anti-abuse rule yang bekerja berdampingan dengan berbagai specific anti-abuse rules (Kuzniacki, 2018). LOB menyaring struktur berdasarkan kategori yang telah ditetapkan, sementara PPT menjadi jaring terakhir yang menjangkau pengaturan yang secara formal lolos dari kategori LOB tetapi secara substantif tidak selaras dengan tujuan P3B.

Tantangan bagi Otoritas Pajak

PPT memberikan otoritas pajak alat yang lebih tajam untuk menghadapi penyalahgunaan P3B. Tapi seberapa tajam alat itu bekerja bergantung pada penerapannya dalam praktik. Tantangan pertama adalah pembuktian. Berbeda dengan pengujian formal yang bertumpu pada dokumen atau status hukum tertentu, PPT mengharuskan otoritas pajak menilai tujuan yang mendasari suatu transaksi. Dalam praktik bisnis, tujuan komersial dan tujuan pajak sering kali berjalan berdampingan. Dalam kondisi seperti itu, membuktikan bahwa memperoleh manfaat P3B merupakan salah satu tujuan utama suatu transaksi bukan pekerjaan yang mudah.

Tantangan kedua adalah menjaga konsistensi administrasi. Salah satu kritik yang paling sering muncul terhadap PPT adalah luasnya ruang diskresi yang diberikan kepada otoritas pajak. Weber (2017) mencatat bahwa penggunaan standar terbuka berpotensi menimbulkan ketidakpastian hukum apabila tidak diimbangi dengan pedoman yang jelas dan penerapan yang konsisten. Di sisi lain, PPT menuntut kapasitas administrasi yang memadai. Otoritas pajak perlu memahami model bisnis, struktur investasi internasional, dan fungsi ekonomi suatu entitas, bukan sekadar mencocokkan dokumen dengan persyaratan formal.

Setidaknya tiga langkah kebijakan patut dipertimbangkan. Pertama, otoritas pajak perlu menerbitkan aturan tentang petunjuk teknis memuat safe harbor berdasarkan contoh-contoh dalam OECD Commentary 2017 sehingga pemeriksa dan wajib pajak sama-sama punya acuan yang jelas tentang batas antara perencanaan pajak yang sah dan penyalahgunaan P3B. Kedua, mekanisme advance ruling yang mengikat dapat memberi kepastian hukum sebelum suatu transaksi dilaksanakan, sekaligus mengurangi risiko sengketa berkepanjangan. Ketiga, mekanisme Mutual Agreement Procedure (MAP) perlu berfungsi efektif sebagai safety valve ketika PPT diinvokasi. Ketika otoritas pajak menolak manfaat P3B berdasarkan PPT sementara otoritas pajak negara mitra tidak sependapat, MAP memungkinkan kedua belah pihak bernegosiasi langsung untuk mencegah pemajakan berganda yang tidak seharusnya terjadi.

Tantangan bagi Wajib Pajak

Bagi wajib pajak, tuntutan paling nyata pasca-BEPS ada pada dokumentasi substansi ekonomi. Memiliki Certificate of Residence atau membuktikan status beneficial owner saja belum cukup. Wajib pajak harus mampu menunjukkan alasan komersial yang mendasari suatu struktur, fungsi dan risiko yang dijalankan, sumber daya yang dimiliki, serta nilai ekonomi yang benar-benar diciptakan dari aktivitas tersebut.

Artinya, dokumentasi bukan lagi sekadar urusan administratif. Notulen rapat, studi kelayakan investasi, analisis bisnis, dokumentasi fungsi dan risiko, serta bukti pengambilan keputusan komersial berpotensi menjadi faktor penentu dalam menghadapi pengujian PPT. Dokumen-dokumen itu harus mampu membangun narasi bisnis yang menjawab dua pertanyaan mendasar: mengapa yurisdiksi ini yang dipilih, dan nilai ekonomi apa yang nyata-nyata dihasilkan.

Ada sisi lain yang perlu disadari: kepastian hukum. Roggeman (2020) berpendapat bahwa standar “one of the principal purposes” berpotensi mengurangi prediktabilitas yang selama ini menjadi salah satu fungsi utama P3B. Wajib pajak mungkin telah memenuhi seluruh persyaratan formal, tetapi tetap tidak dapat memastikan bagaimana otoritas pajak akan menilai tujuan yang mendasari suatu transaksi.

Kondisi itu mendorong perusahaan untuk memikirkan dua hal sekaligus: seberapa efisien suatu struktur dari sisi pajak, dan apakah struktur itu dapat dipertahankan secara substantif ketika diuji otoritas pajak. Langkah yang paling pragmatis adalah membangun dokumentasi substansi ekonomi sejak tahap perencanaan transaksi, bukan menunggu pemeriksaan dimulai.

Penutup

Principal Purpose Test kini bagian dari hukum Indonesia dan itu mengubah cara manfaat P3B dievaluasi. Analisis tidak lagi hanya soal pemenuhan persyaratan formal, penilaian bergeser ke substansi ekonomi dan tujuan yang mendasari suatu transaksi.

Tantangan bagi otoritas pajak adalah menerapkan standar itu secara konsisten tanpa mengorbankan kepastian hukum. Bagi wajib pajak, yang diperlukan adalah memastikan setiap struktur lintas negara punya alasan komersial yang nyata dan dapat dibuktikan.

Keberhasilan penerapan PPT tidak diukur dari seberapa sering manfaat perjanjian ditolak. Yang lebih relevan adalah apakah manfaat itu sampai kepada transaksi yang memang layak menerimanya. Pasca-BEPS, pertanyaan “Apakah manfaat perjanjian ini tersedia?” bukan lagi titik akhir analisis. Yang lebih penting adalah, “Apakah manfaat itu benar-benar selaras dengan tujuan yang hendak dilindungi oleh perjanjian itu sendiri?”